【政策解讀】《廣州市從化區政府投資建設項目工程總承包（EPC）管理辦法（試行）》 的解讀　　一、《EPC管理辦法》出臺的背景和意義是什么？　　2016年以來，國家住建部大力推行工程總承包的建設模式（下稱EPC模式），國務院和住建部先后發布《關于促進建筑業持續健康發展的意見》（國辦發〔2017〕19號）、《關于進一步推進工程總承包發展的若干意見》（建市〔2016〕93號）等一系列文件，提出“優先采用工程總承包模式，加強工程總承包人才隊伍建設，按照總承包負總責的原則，落實工程總承包單位在工程質量安全、進度控制、成本管理等方面的責任”等要求，為施工總承包提供了政策基礎，對推動EPC模式起到了良好的作用。　　但目前國務院和住建部印發的有關EPC項目相關意見和辦法僅為方向性的指引，對實際操作性指導不充分，且廣州市也未正式出臺有關的工作實施細則，對全面推廣EPC施工總承包方式力度還不夠。為此，特制定《廣州市從化區政府投資建設項目工程總承包（EPC）管理辦法（試行）》（以下簡稱《EPC管理辦法》），明確EPC項目適用的范圍、完善各階段的管理制度、成本控制及項目管理，指引項目業主有序開展項目建設，提高我區政府投資EPC項目工程建設水平和投資效益，充分發揮EPC工程總承包的制度績效。　　二、《EPC管理辦法》針對的主要問題是什么？　　《EPC管理辦法》的制定主要針對從化區政府投資項目實行EPC工程總承包過程中存在的核心問題，主要體現在以下三方面：　　（一）項目發包條件不清晰，合同模式單一，投資控制效果不理想；　　（二）由于EPC項目在發包合同中未清晰約定概算審定時間，導致在實施過程中存在“邊設計邊施工邊編制概算”，設計失控導致政府投資項目“三超”問題嚴重，概算的編制和審定時間滯后，部分項目接近完工階段或者全部完成施工，概算評審工作還未能完成，喪失了項目概算對成本控制的作用；　　（三）工程總承包市場發展尚不成熟，尚未建立起符合工程總承包發展要求的組織結構和項目管理體系。　　為解決上述問題，結合國家最新政策要求和從化區在當前發展階段下的具體情況，通過編制《EPC管理辦法》，優化從化區政府投資項目EPC工程總承包管理體制機制，提升政府投資項目的建設管理水平和投資效益。　　三、《EPC管理辦法》制定的主要原則和設計思路是什么？　　《EPC管理辦法》制定的主要原則是在對實踐經驗進行總結分析的基礎上，堅持問題導向、制度創新，力求務實有效。　　《EPC管理辦法》的設計思路可概括為兩個方面：一方面對EPC總承包制度做出規范化、體系化的說明，以解決“從無到有”的制度建設問題；另一方面引導EPC總承包制度的發展方向，規范EPC項目發包和承包行為，加強EPC項目實施和管理，發展以設計采購施工一體化的組織結構，以充分發揮EPC總承包制度績效。　　四、《EPC管理辦法》的主要結構是什么？　　《EPC管理辦法》分為“總則”、“工程總承包項目的發包和承包”、“工程總承包項目實施和管理”、“監督管理”、“附則”五個章節，共四十二條。　　五、《EPC管理辦法》制定的主要依據是什么？　　除了結合國內外最新的政府投資項目管理實踐之外，《EPC管理辦法》還主要參考了以下政策法規及相關文件：　　1、《中華人民共和國政府采購法》　　2、《中華人民共和國招標投標法》　　3、《國務院辦公廳關于促進建筑業持續健康發展的意見》（國辦發〔2017〕19號）　　4、《關于進一步推進工程總承包發展的若干意見》（建市［2016］93號）　　5、《關于培育發展工程總承包和工程項目管理企業的指導意見》（建市〔2003〕30號文）　　6、《建筑業企業資質標準》（建市［2014］159號）　　7、《公路工程設計施工總承包管理辦法》（交通運輸部令2015年第10號）　　8、《廣州市工程建設項目招標投標管理辦法》（穗府辦規［2017］5號）　　9、《關于公布設計施工總承包招標監管標準的指引（試行）》（廣州市建設工程招標管理辦公室第71期招標投標指引）　　10、《福田區政府投資項目工程設計—采購—施工（EPC）工程總承包管理辦法（試行）》（福府辦規【2017】10號）　　11、《住房城鄉建設部關于印發<建筑工程五方責任主體項目負責人質量終身責任追究暫行辦法>的通知》（建質〔2014〕124號）　　12、住房城鄉建設部《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》（征求意見稿）（建市設函［2017］65號）　　六、《EPC管理辦法》是如何起草的，經歷了何種過程？　　《EPC管理辦法》在起草過程中，主要完成了如下三個階段的工作：　　一是對住建部以及我國部分省、市、區已出臺的有關工程總承包（EPC）管理辦法進行了認真研究，重點了解其關于適用范圍、發包要求、合同計價方式和投資控制方式等方面的相關規定，并對當前各地在實踐中存在的關鍵癥結問題及解決處理措施進行了分析梳理，結合從化區EPC工程總承包典型案例，系統總結制度設計要點、積極探索制度規范路徑。　　二是赴增城區調研。區住建局聯合相關單位，調研該區EPC項目建設管理情況，重點了解《廣州市增城區政府投資建設項目工程總承包（EPC）管理辦法（試行）》的出臺背景、配套政策、EPC項目在實施過程中存在的問題、關鍵環節、要點、解決措施、實施效果、創新舉措以及工作亮點，為我區《EPC管理辦法》的制定提供參考借鑒。　　三是向有關部門及社會公開征求意見。按照從化區相關領導同志的指示精神，不斷修改完善政策文件：1、于2018年9月27日采用書面和座談會等形式向20個有關部門和鎮街征求意見，并在充分研究和吸收各單位意見的基礎上對《廣州市從化區政府投資建設項目工程總承包（EPC）管理辦法（試行）》進行了修改；2、于2019年3月26日至5月5日在“廣州市從化區人民政府”門戶網站（http://www.conghua.gov.cn/）進行了為期10天的公示，面向社會公眾征求修改意見和廉潔性評估意見，期間未收到反饋意見。　　七、《EPC管理辦法》的內容要點是什么？　　《EPC管理辦法》的內容要點可以概括為以下三個方面。　　第一，《EPC管理辦法》明確了EPC總承包項目的適用范圍；　　第二，明確EPC總承包項目的在不同情況下的發包模式和合同計價模式、資金撥付原則；　　第三，明確項目實施過程中的造價管理原則，規范EPC總承包項目的實施和管理。　　八、《EPC管理辦法》的亮點和創新點是什么？　　《EPC管理辦法》的亮點和創新點主要是以下三點：　　一是明確EPC總承包項目的適用范圍和EPC總承包單位的介入節點；　　二是明確合同計價模式和資金撥付原則，控制出現“邊設計邊施工邊編制概算”的情況；　　三是明確項目實施過程中的造價管理原則，嚴格控制建設單位和總承包單位擅自變更建設內容、擴大建設規模和提高建設標準。　　九、《EPC管理辦法》中對于“EPC工程總承包”的定義是什么？　　《EPC管理辦法》所稱設計－采購－施工（EPC）工程總承包（簡稱：工程總承包），是指從事工程總承包的單位按照與建設單位簽訂的合同，對工程項目的勘察、設計、采購、施工等實行全過程或者若干階段承包，并對工程的質量、安全、工期和造價等全面負責的工程建設組織實施方式。　　根據工作范圍、分包模式等情況的不同，EPC工程總承包可能存在多種變種。但無論何種情況下，工程總承包單位都應對整個建設項目全面責任。　　十、什么樣的政府投資工程項目可被納入《EPC管理辦法》的規范范圍？　　針對EPC工程總承包在實踐中經常出現適用范圍模糊不清、發包隨意性較大的問題，《EPC管理辦法》從正面清單和負面清單兩個方面對EPC總承包的適用范圍作出了規定，要求建設單位應當根據工程項目的規模和復雜程度等合理選擇建設項目組織實施方式。《EPC管理辦法》規定，建設范圍、建設規模、建設標準、功能需求較明確的總投資額3000萬元（含3000萬元）以上的政府投資項目（例如新建改擴建學校、保障性安居房等房建工程，市政道路、市政配套設施等市政工程）可采用工程總承包方式。對個性化要求較高、情況較復雜、建設需求和標準存在較多變數的項目（具體例如以地下工程為主的建設工程、紀念性建筑、文體場館等工程項目）不宜采用工程總承包方式。　　建設單位應在項目建議書或項目可行性研究報告中明確是否采用工程總承包方式發包，立項部門應在批復中明確是否同意采用上述方式發包。　　十一、EPC工程總承包單位在什么階段介入工程項目，其計價模式又是如何？　　《EPC管理辦法》中規定總承包項目的介入時點分為三種情況，一是設計方案達到初步設計深度，二是設計方案達到方案設計深度，三是對建設周期有緊急要求但尚未達到方案設計深度就要發包的情況。對于第一、二種情況，《EPC管理辦法》明確可以采用固定總價合同或固定單價合同；對于第三種情況，《EPC管理辦法》規定該項目須報區政府批準方可開展，并在招標文件中明確采取設計方案招標的方式發包，同時總承包合同采用下浮率報價、批復總概算作為上限價的結算方式，合同結算價按照投標下浮率執行。　　十二、《EPC管理辦法》如何選擇優質EPC總承包單位？　　《EPC管理辦法》設立了EPC總承包單位條件要求，以實現EPC總承包單位的優選、培育工程總承包市場。工程總承包項目評標一般采用綜合評估法，評審的主要因素包括工程總承包報價、項目管理組織方案、設計方案、設備采購方案、施工組織設計或者施工計劃、工程質量安全專項方案、工程業績、項目經理資格條件等，通過擇優方式選擇優質EPC總承包單位。　　十三、EPC總承包單位往往不是單一主體而是聯合體，《EPC管理辦法》對此做出了如何規定，以規范并引導市場發展？　　《EPC管理辦法》在制定過程中，本著“兼顧市場發展現狀并發揮制度引導作用”的原則，支持勘察、設計、施工、房地產開發等企業通過聯合經營、并購重組等方式開展總承包業務，以培育壯大總承包單位綜合實力。為保證聯合體切實履行EPC總承包單位的相關職責，《EPC管理辦法》明確要求“聯合協議”要體現利益共享、風險共擔的基本原則，明確各方的工作分工和職責，并就總承包合同約定的事項承擔連帶責任。　　十四、《EPC管理辦法》是否有其他配套辦法，以支撐其落地？　　《EPC管理辦法》作為規范EPC總承包制的制度設計，其在適用范圍、發包方式、合同模式、造價管理等方面做出了明確規定，但并未對具體的合同細節做出說明。因此，《EPC管理辦法》明確區行業主管部門編制發布《工程造價控制方案》和《工程總承包合同》示范文本，要求建設單位將其作為招標文件的組成部分，與招標文件同時發布，以支撐該管理辦法的落地。