破局責任虛化 捍衛市場公平

　　規范健康的招標投標市場，對提高資源配置效率效益、持續優化營商環境具有重要作用。今年8月，廣州出臺《關于進一步深化工程建設項目招標投標制度改革的通知》（以下簡稱《通知》），推出29項改革舉措，打響招標投標領域系統性改革“發令槍”。其中，此次改革直指要害，明確加快推進“評定分離”，突出“權責對等”，旨在克服“專家說了算”“唯分數論”“唯低價是取”的局限性。同時，進一步強化招標人的定標權與主體責任，并增強公開透明、加大監督制約，助力營商環境實現深度升級。

　　“評定分離”制度是什么？

　　“新機制的核心在于‘分離’。”廣州市建設工程招標管理辦公室副主任熊光蔚表示，傳統模式中，評標和定標基本是“打包”進行，評標專家既負責對投標文件進行審核、打分，又直接根據打分排名決定中標企業，招標人的定標權實際上被評標委員會所取代。

　　“評定分離”模式改變了以往“專家說了算”的做法，把招投標流程拆成“評標”和“定標”兩個獨立環節。評標委員會負責評審，篩選出符合招標要求、具備競爭力的投標人，推薦給招標人，不再直接確定中標人；定標則由招標人組建的定標委員會負責，在參考評審意見和候選人名單的基礎上，按照事先公開的定標規則和方法，最終確定中標人。簡單來說就是“專家評技術，甲方定需求”。

　　為什么要推進“評定分離”制度？

　　要想回答好這個問題，就要搞清楚過去“評定合一”模式存在什么弊端。表面上看，是評標專家既“評”又“定”，給權力尋租留下了空間；但從深層次看，“評定合一”模式的最大弊病在于招標人主體責任的虛化、弱化。

　　去年3月，廣州市委巡察機構開展全市工程招投標領域專項巡察，發現有的招標人“潛在水下”控標，習慣讓招標代理、評標專家、項目監理“浮在水上”，面上“佛系”、暗里“謀利”。“招投標整個鏈條中，最關鍵的角色就是招標人。招標人主體責任缺失，是‘明招暗定’‘幕后定標’大行其道的重要原因。”市委巡察辦干部余友斌告訴記者。

去年3月，廣州開展全市工程招投標領域專項巡察，發現存在招標人主體責任缺失等深層次問題，并將相關問題線索移交市紀委監委嚴肅查處。圖為專項巡察期間，巡察組下沉一線，來到建設工地了解相關情況。

　　通過對近年查辦的市重點公共建設項目管理中心原黨組書記、主任蘇彥鴻，市住房和城鄉建設局原黨組書記、局長王宏偉等大量涉工程招投標案件進行分析，市紀委監委辦案人員羅凌濤介紹，在現行“評定合一”模式下，部分業主單位和代業主單位“一把手”插手工程發包、分包、物資采購等關鍵環節，但往往會用看似“合法合規”的程序來隱藏貓膩、“自我保護”，進行取證也較為困難。

　　“‘評定分離’將‘定標權’和‘責任’一并歸還給招標人，遵循了‘誰投資、誰決策、誰負責、誰受益’的市場原則，解決了以往權責不對等的問題，有效壓實了招標單位‘一把手’責任。”同時，將定標權從專家手中分離，降低了專家被“圍獵”的風險，從制度上壓縮了尋租空間。

　　“評定分離”制度的第三重意義

　　在廣州市建設工程招標管理辦公室副主任熊光蔚看來，推進“評定分離”對深化工程招標投標制度改革，除了落實招標人主體責任，遏制評標專家利用“權力尋租”之外，還有一重意義。

　　《通知》明確，定標委員會在綜合考量評標意見、清標情況基礎上，遵循“質量優先、合理低價”原則獨立評分或投票。這意味著在專家評選出相對優質的投標人后，招標人可以選擇“報價合理、信譽良好、方案最優”的投標人，而不僅僅是報價最低的。這種政策導向將鼓勵企業向異常低價惡性競爭說不，引導其更加注重自身信譽、技術實力和項目管理水平建設，從而促進建筑業高質量發展。

　　“總的來說，‘評定分離’不僅是招標程序上的一個技術性調整，更是招標投標理念的一次深刻變革。它旨在重建招標投標活動的責任鏈條，更好地發揮市場在資源配置中的決定性作用，是深化‘放管服’改革、優化營商環境在工程建設項目領域的重要體現。”熊光蔚說。

　　亮點

　　實行“第一責任人制度” 壓緊責任落實

　　方向明確后，廣州如何做實“評定分離”？“首先要錨定責任、落實到人。”中國人民大學公共管理學院教授、長江經濟帶研究院副院長、公共資源交易研究中心主任王叢虎分析這輪廣州深化工程招標投標制度改革，對位列29項措施之首的“第一責任人制度”給予高度評價。

　　該制度明確，在市、區政府投資項目中，招標單位主要負責人是招標活動的第一責任人。同時，在招標方案、定標方案和定標規則制定以及評標、定標委員會組建等關鍵事項中，招標人要依法嚴格履行“三重一大”決策程序，就是為了督促其積極履職，防范獨斷專行和隨意決策，壓實主體責任。

　　《通知》還提出，優化定標委員會組成。由招標單位主要負責人擔任定標委員會組長，定標委員會可由單位班子成員、業務骨干、外部專家等組成，但外部專家人數不得超過定標委員會成員總數的三分之一。

　　對招標人而言，“評定分離”制度改革后，減少了外部專家對定標結果的絕對影響，強化了招標人內部決策的主導性。再加上定標委員會成員要對決策長期負責，招標人會綜合考量項目的長遠規劃和整體需求。換句話說，招標人現在不僅僅是找一個有能力承接單次項目的“乙方”，更多的是尋找更得力的建設工程長期合作“伙伴”。

　　廣州安居集團合約管理部副部長李秀泉告訴記者，集團負責政府投資項目建設的全資下屬企業廣州安居投資發展有限公司已根據《通知》新規則，及時制定并印發《“評定分離”操作指引》。“計劃2025年招標的多個政府投資公租房項目，將嚴格落實《通知》要求，采用‘評定分離’模式，企業投資項目也將參照采用。”

　　新的政策導向，將激勵市場主體更加注重以優質的服務與質量、更有針對性的技術方案等“硬功夫”獲得業主口碑、提升中標概率。“現在我們編制投標文件的時候，會突出跟項目匹配的履約能力，提升答辯團隊的專業能力，讓招標方能一眼看到我們的優勢。”廣州市建筑集團有限公司市場發展部總經理黃峻峰說。

　　全國首提客觀量化 明確定標要素

　　中國人民大學公共管理學院教授、長江經濟帶研究院副院長、公共資源交易研究中心主任王叢虎直言，“評定分離”作為強化招標人主體責任的重要制度創新，一直以來受到社會各界的高度關注，同時也伴隨著一些質疑的聲音。實踐中，確有一些地方的“評定分離”創新有些過頭，甚至表現出地方保護主義的傾向。

　　廣州在這次“評定分離”改革舉措中，最令人矚目的是在全國首提推行定標客觀量化。《通知》明確，招標人應優先考慮對定標擇優要素進行客觀量化，政府投資項目可以將投標報價是否存在漏項、缺項、嚴重不平衡報價，投標人是否發生安全生產和工程質量事故、是否串通投標及行賄等作為定標因素。

　　“這意味著，要摒棄‘開開會’‘舉舉手’等主觀、模糊的方式確定中標人，通過客觀、量化評審來降低定標的主觀性、隨意性，壓縮打招呼、行賄等權力尋租的空間，最大程度確保‘公正’和‘擇優’之間的平衡，也有效避免了可能的地方保護主義。”王叢虎說。

　　目前，廣州安居集團已在相關招標項目中設置量化定標因素，使定標階段的評審更科學、規范。后續，該集團將研究如何將嚴重不平衡報價、投標人是否發生安全生產和工程質量事故、合同履約情況、信用評價情況等納入定標因素，遵循“質量優先、合理低價”的原則開展定標工作。

　　對投標的企業來說，客觀量化的定標要素讓企業在投標時能夠更明確“努力方向”。中建國際投資（廣東）有限公司副總經理邵普法說，相比過去“定標標準模糊”，量化規則可以幫助我們明確具體的工作目標，有針對性地準備投標文件，讓我們更清楚今后需要在哪些方面做提升。

　　明確“雙公開”“雙存檔” 強化監督制約

　　值得關注的是，《通知》還明確建立定標信息“雙公開”制度。采用“評定分離”的項目，定標規則應隨招標公告或招標文件同步公開，定標階段評分或票數應當主動對外公開。

　　“對招標人來說，‘雙公開’既是‘緊箍咒’，更是‘護身符’。”廣州市建設工程招標管理辦公室副主任熊光蔚打比方來說明，“定標規則公開”意味著招標人必須在定標活動開始前，就將“游戲規則”公之于眾，有效避免事后因人設規、暗箱操作的可能。

　　此外，《通知》提出的“雙存檔”機制，即“決策情況抄送紀檢監察機構備案”“決策文件、決策依據等關鍵資料納入招標投標檔案備查”，則讓“雙公開”得以形成強大的事后追溯和監督壓力，可極大震懾“打招呼、遞條子”等企圖，真正讓主體責任落地生根，形成有力約束。

　　而對于投標人來說，“雙公開”“雙存檔”機制是“公平秤”也是“導向標”。這兩個機制能夠有效保障程序公平公開，所有投標人信息對稱，事前知規則、事后知結果，增強了招標公信力。“大家能通過透明化的程序查詢公開信息找差距，清楚知道自己和對手的優劣勢，真正通過招投標程序讓業主需求成為第一競爭力。”中建四局第一建設有限公司紀委書記蘇俊林說。

　　“更重要的是，能讓企業更信任廣州市場。”珠江實業集團下屬珠江建設發展有限公司董事長王志強認為。一方面，監管部門和紀檢監察機構能通過公開信息看清定標全過程，判斷合規性，從程序監管延伸到實質監管，提升精準度；另一方面，企業最看重市場公平，本次改革能體現政府搞“陽光招標”、建公平營商環境的決心。“可以預見，未來將有更多的企業愿意參與廣州項目的投標。”王志強說。

　　既扎緊制度籠子，也向創新要辦法。廣州積極探索將“招投開評定”全流程數據納入政務區塊鏈平臺，充分利用其去中心化、不可篡改、安全透明等特性強化震懾。據介紹，2019年，廣州交易集團率先在全國公共資源交易領域引入區塊鏈技術，創新實踐“區塊鏈+公共資源交易”方案，實現數據上鏈存證、確權授權、互認共享等功能。今年以來，該集團又積極推進與政務區塊鏈平臺的跨鏈對接，實現評定分離等數據的上鏈存證和在線查證，確保招投標全過程可追蹤、結果可追溯。

　　不搞“一刀切” 穩妥有序推進

　　值得注意的是，廣州“評定分離”改革并非激進的“一刀切”——既沒有完全撇開專家、只讓招標人獨斷定標，也并非強制所有建設工程項目都采用這一模式，而是兼顧專業性與適配性，分步驟、按場景穩步落地，充分體現治理智慧。

　　比如說，強調“專業人做專業事”。招標人可在標前策劃、清標、定標及建立造價數據庫等環節，委托行業專家或專業機構提供專業支撐。行政監督部門也可委托專家或專業機構對定標結果的合規性、合理性進行評估，使監管工作“有的放矢”。

　　為什么引入外部專家成為定標委員會成員，但人數又不得超過三分之一？市建設工程招標管理辦公室副主任熊光蔚回應，一方面是前期調研時部分招標人反映具備相應專業能力的在職員工數量不多，組建定標委員會困難，另一方面也是希望充分發揮行業專家作用，實現“專業人做專業事”。

　　“不超過三分之一，是為了讓招標人的意見占主導，充分落實招標人主體責任，具體比例定為‘三分之一’則是參考了北京等地的相關規定。”她介紹，在制定措施的過程中，廣州主動學習借鑒國內其他城市在“評定分離”實踐中的經驗，既吸納“他山之石”，又結合廣州實際落地。

　　適用范圍不搞“一刀切”也是這種智慧的體現。不可諱言的是，“評定分離”制度客觀存在增加操作復雜性、延長決策時間等缺點，在全國各地推行情況不一，既有積極探索并取得成果的，也有推行不久就暫停的。廣州深知，改革是一個漸進的過程，要“小步快跑”，才能積小勝為大勝。

　　哪些項目適用“評定分離”？熊光蔚表示，判斷項目是否適用“評定分離”，要綜合看項目性質、規模、技術復雜度，以及招標人的管理能力和責任承擔能力，不是單一因素說了算。

　　“比如設計、監理項目，沒法單靠價格判定優劣，需要招標人結合長遠需求綜合選擇，就更適合這一模式；國有資金尤其是政府投資項目，強調公共責任，需要清晰的權責對等機制，也更適宜采用。”她說，“但對那些用通用技術的小型項目，靠合同履約、信用評價就能保障實施，‘評定分離’就不是必選項。”

　　勇做“先行者”，也當“實干家”

　　制度改革藍圖繪就，能否有效貫徹落實、真正從“紙面”走向“地面”，事關改革成敗。據了解，下一步，市紀委監委將把推動落實工程建設項目招投標領域改革制度納入“一把手”監督提醒談話、“一把手”述責述廉、黨風廉政建設責任制檢查考核重要內容，對招投標領域問題多發頻發的單位，由市委書記或市紀委書記對招標單位“一把手”開展監督提醒談話，當面通報問題與不足，督促制定措施整改落實，適時組織“回頭看”檢查，確保改革落地落實。

　　改革永遠在路上。在采訪中，不少企業也對“評定分離”制度進一步改革提出期待：例如，參考四川省已出臺相關試行工作指引、成都市已出臺試行實施細則，希望廣州加快出臺“能落地、真管用”的工作指引或細則來落實改革措施；建議?完善異議與投訴處理機制，配套出臺更高效、更詳細的異議處理流程。

　　跳出“舒適區”，勇做“先行者”，也當“實干家”。廣州以推進“評定分離”制度改革為切口，既打破了傳統招投標模式的路徑依賴，又用精細化設計回應市場主體訴求、破解實踐痛點。這條以改革破題、以實干開路的探索之路，不僅為自身工程建設領域高質量發展注入動能，也將為全國招標投標治理體系完善提供可復制、可推廣的“廣州經驗”，持續書寫新時代城市治理現代化的鮮活答卷。

　　專家觀點

　　王叢虎

　　中國人民大學公共管理學院教授、長江經濟帶研究院副院長、公共資源交易研究中心主任

　　做實“評定分離”招投標治理的新樣板

　　“評定分離”作為強化招標人主體責任的重要制度創新，一直以來受到社會各界的高度關注。廣州此次“評定分離”改革稱得上是招投標治理的新樣板，也是制度改革賦能城市治理的新典范。《通知》明確了“評定分離”的具體操作規則，并進一步細化了監督程序。相關規定不僅做實了招標人的主體責任，也追求定標的公平公正、公開透明。其中明確規定招標單位主要負責人擔任定標委員會組長，定標委員會的定標規則不僅要公開，還必須在綜合考量評標意見、清標情況基礎上，遵循“質量優先、合理低價”原則獨立評分或投票確定中標單位。此舉有效避免了定標的隨意性和可能的地方保護主義，真正發揮了公開競爭的效益和效能。